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  • PPP核心文件正在修訂,10%財政承受能力“紅線”會被突破嗎

    日期:2018-06-12 14:52:57  來源: 財稅大觀   點擊:5949 
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    摘要
    此次修訂21號文備受關(guān)注的兩處,一是10%的“紅線”是否會有變化,二是“政府性基金預算作為PPP財政承受的一部分”是否會被寫入。

    金屬質(zhì)感分割線

     已經(jīng)實施了三年多的財政部21號文,目前正在修訂中。

    21號文,即2015年4月7日,財政部印發(fā)給各地方財政部門的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金[2015]21號文件)。

    據(jù)了解,5月24日,財政部PPP中心在中央財經(jīng)大學召開會議,對21號文的修訂工作進行了部署,按照章節(jié)分了幾個編寫組,將任務分給了中央財經(jīng)大學、中投咨詢、大岳咨詢、地方財政部門的PPP領域人士。

    一位參與修訂工作的專家告訴記者,21號文在實際操作過程中發(fā)現(xiàn)了許多問題,這次修訂是對這幾年遇到的問題進行規(guī)范、完善,包括支出責任識別、財政承受能力的計算方式、財政能力和政府支出責任,以及提出預算的范圍,即PPP項目的財政支出責任與預算之間的對接等等。

    在北京清控偉仕咨詢有限公司總經(jīng)理劉世堅看來,21號文是整個PPP行業(yè)的基本游戲規(guī)則之一。他認為,現(xiàn)在PPP行業(yè)游戲規(guī)則可以用三個“兩個”來概括:“兩個部委、兩個文件、兩個論證”。兩個部委是指財政部和發(fā)改委,兩個文件是國發(fā)60號文和國辦發(fā)42號文,兩個論證是財政承受能力論證(21號文)和物有所值評價(167號文)。

    劉世堅認為,這六個要素是構(gòu)成了現(xiàn)行PPP的基本框架?,F(xiàn)在21號文的修訂主要關(guān)注點有:“10%紅線”的問題、地方政府的PPP項目中已經(jīng)到10%上限的怎么處理,針對不同的地域,怎么防止“一刀切”?

    按照21號文第25條的規(guī)定,每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任,占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況,因地制宜確定具體比例,并報財政部備案,同時對外公布。

    兩個關(guān)注點

    此次修訂21號文備受關(guān)注的兩處,一是10%的“紅線”是否會有變化,二是“政府性基金預算作為PPP財政承受的一部分”是否會被寫入。

    10%的支出比例被稱為“紅線”。2017年8月,時任財政部副部長史耀斌在進一步推進PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會上的講話中,明確提出要重點把握好PPP工作的“四條線”,第一條就是要嚴控“紅線”。要強化財政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束,統(tǒng)一執(zhí)行口徑,加強信息公開。所有項目都必須在PPP綜合信息平臺中,及時公開財政承受能力論證報告及有關(guān)數(shù)據(jù)。未按規(guī)定公開的,要從項目庫中清退。各地要建立PPP項目財政支出責任統(tǒng)計監(jiān)測體系,中央財政和省級財政對接近或超出10%紅線的地區(qū),要進行風險預警。

    張笛(化名)是一家PPP咨詢公司的項目總監(jiān),操作過近百個PPP項目。他告訴記者,現(xiàn)在有些地區(qū)的財政承受能力已經(jīng)接近10%,但是在基金預算中還有空間,大部分地區(qū)都沒有使用基金預算。使用基金預算比較多的都是開發(fā)區(qū)類的,如新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設等。有些地方財政承受能力難以支撐PPP項目,用基金預算做補充,部分用一般公共預算,保證財政承受能力中的預算支出不超過10%,他認為這樣操作是合規(guī)的。

    劉世堅認為,要是把基金預算作為10%的基數(shù),這樣就縮小了基金預算對PPP的支撐作用,因為基金預算是以收定支,這樣作為指出預算的基數(shù)不太合適。所以基金預算不要和一般公共預算作為基數(shù),這就需要對基金預算的列支科目單獨做一些改革,算是對財政承受10%上限的一個優(yōu)化。但是總體上PPP在預算支出里還是需要一個上限約束。

    張笛也認為不少地方政府的負債率高,各項剛性支出責任也很大。突破10%會有很大的風險,所以一般預算突破10%沒有必要,可以對基金預算進行調(diào)整來支撐PPP項目。

    為什么修訂?

    2018年5月24日,財政部PPP中心、中央財經(jīng)大學、大岳咨詢有限責任公司、中投咨詢有限公司等參與21號文修訂工作的專家,對修訂任務進行了分工,根據(jù)任務分工,各個小組草擬了一些問題,然后將問題反饋給財政部PPP中心,由財政部PPP中心邀請相關(guān)領域?qū)<姨峁┲С帧?br />
    其實,財政部對于修訂21號文早有跡象。

    2017年7月7日,在回復十二屆全國人大代表李建春提出的關(guān)于調(diào)整PPP項目財政承受能力論證方式的建議時,財政部表示:“近年來我們制定了《PPP項目財政承受能力論證指引》、《PPP項目財政管理暫行辦法》等一系列制度規(guī)范,明確要求統(tǒng)籌評估和控制PPP項目的財政支出責任,每一年度需要從一般公共預算安排的PPP項目支出責任不超過一般公共預算的10%,將符合條件的PPP項目的財政支出責任納入預算管理,并由上級財政部門對下級財政部門進行監(jiān)管,從而對政府履行合同義務形成有效約束,對財政風險加強管理。10%的紅線,是在參考借鑒國際通行標準(6-7%)的基礎上、結(jié)合我國城鎮(zhèn)化發(fā)展實際需要、經(jīng)過反復論證最終確定的‘上限’。且10%‘上限’控制的僅是需要從一般公共預算中安排的支出責任,并不包括政府從其他基金預算或以土地、無形資產(chǎn)等投入的部分,旨在鼓勵地方積極盤活存量資源、資產(chǎn)等吸引社會資本參與PPP項目。”

    財政部還表示按照中央經(jīng)濟工作會議“防風險”主基調(diào),為推進PPP持續(xù)健康發(fā)展,已將修訂完善《PPP項目財政承受能力論證指引》列入財政部2017年P(guān)PP重點工作。2017年上半年,財政部已啟動前期專家論證工作,并擬通過召開座談會等形式聽取各方意見,結(jié)合實踐情況加快修訂完善。

    上述參與修訂的專家告訴記者,此次修訂21號文的主要原因首先是政府性基金能不能作為PPP的預算使用,能用的話、如何用,都沒有明確規(guī)定;另外,21號文的測算公式會使項目公司的前期的現(xiàn)金流為負,這樣就會讓項目公司難以為繼,可能連項目貸款都償還不了。再有便是10%的紅線指標在不同地區(qū)、不同的財力之間如何協(xié)調(diào)平衡的問題。

    同時,該專家坦承,10%的紅線指標修訂的可能性不大。史耀斌在上述會議中還提出現(xiàn)在PPP不規(guī)范的四個問題,其中之一就是支出上限“虛化”問題。對于PPP項目支出責任不得超過預算支出10%的規(guī)定,一些地方政府認識不到位,把關(guān)不嚴、執(zhí)行不力,還有些地方政府能力不匹配,對當?shù)刎斄椭С鲐熑螠y算不準確,導致財政承受能力論證流于形式,失去了“安全閥”功效,很可能加劇財政中長期支出壓力。

    一直關(guān)注環(huán)保領域的E20研究院執(zhí)行院長薛濤建議,此次修訂21號文應對政府性基金在PPP合規(guī)使用及限制方面給予更詳細的規(guī)定,同時,對未來一般公共預算的增長和全口徑PPP支付的計算范圍也應給出詳細規(guī)定。

    據(jù)了解,財政部要求各修訂小組在6月底7月初,擬出21號文修訂初稿,各個小組在近期都召開了會議。